۲۹ خرداد ۱۳۹۶ ساعت ۱۴:۲۵
چرایی کارآمدی نظام آموزش عالی آلمان / 3

تغییر پارادایم حکمرانی از کنترل کامل دولتی به نظارت هدفمند

نظام آموزشی در کشور آلمان به‌رغم تأمین مالی تقریباً دولتی، بسیار کارآمد است که در این نوشتار به تشریح یکی از دلایل این کارآمدی، یعنی تغییر در پارادایم حکمرانی نظام آموزش عالی آلمان از کنترل کامل دولتی به نظارت هدفمند، پرداخته خواهد شد.

به گزارش عیارآنلاین، مطالعه نظام آموزش عالی آلمان از آن جهت قابل اهمیت است که در این کشور به‌رغم تامین مالی تقریبا دولتی، بسیار کارآمد است و اثبات این مدعا از بررسی شاخص‌های مختلف خروجی آموزش عالی آلمان مانند نرخ بیکاری فارغ‌التحصیلان در این کشور قابل اثبات است. در یادداشت گذشته، به تشریح موضوع تنوع و تفکیک وظایف موسسات آموزشی در کشور آلمان پرداخته و از آن به عنوان یکی از دلایل کارآمدی آموزش عالی دولتی آلمان یاد شد. در این یادداشت به تشریح یکی دیگر از دلایل این کارآمدی یعنی تغییر در پارادایم حکمرانی نظام آموزش عالی آلمان خواهیم پرداخت.

دولت­‌ها در سیاست­‌گذاری هر حوزه، چشم­‌انداز و اهدافی را تعریف کرده و تلاش می­‌کنند با استفاده از منابع قدرت و ابزارهایی که در اختیار دارند، این اهداف را از جنبه‌‌های مختلف سازمانی، فردی و کارکردی تحقق ببخشند. در بخش آموزش عالی هم بر اساس نقشی که دولت­‌ها نسبت به تأمین آموزش و تربیت نیروی انسانی برای خود قائل بوده و سرمایه­‌ها و منابعی را به آن اختصاص می­‌دهند، سیاست­‌های خاصی را اتخاذ و اعمال می­‌نمایند. البته نوع ابزارهای سیاستی به‌کارگرفته­‌شده، بسته به هدف سیاست و ماهیت مخاطب آن، تغییر می­‌کند. با بررسی نظام­‌های مختلف آموزش عالی در جهان، می­‌توان دو الگوی سیاست­‌گذاری مختلف را از هم تمیز داد که با عناوین الگوی کنترل دولتی و الگوی نظارت دولتی شناخته می­‌شوند.

در الگوی کنترل دولتی، دولت کنترل فراگیری داشته و تنظیم‌­کننده قدرتمند نظام آموزش عالی به حساب می­‌آید. در این نظام­‌ها، دولت حداقل به صورت رسمی تقریباً همه جنبه­‌های حرکت نظام آموزش عالی را کنترل کرده و شرایط دسترسی، برنامه­‌ریزی درسی، میزان نیاز دوره‌­های تحصیلی، سیستم­های امتحان، جذب و انتصاب کارکنان علمی و غیره را قاعده­‌گذاری می­‌کند. در مقابل، در الگوی نظارت دولتی، همراه با اعطای مسئولیت بیشتر به دانشگاه­‌ها در اداره امور خود مانند پذیرش دانشجو، طراحی برنامه­‌های درسی و استخدام هیئت علمی، سازوکارهایی برای افزایش پاسخگویی بیشتر دانشگاه­‌ها در قبال استفاده از منابع عمومی به وجود می­‌آید. ضمن این سازوکارها، نظارت بر کیفیت فعالیت دانشگاه‌­ها با استفاده از شاخص­‌های عملکرد و ترویج رقابت صورت می­‌پذیرد.

همان‌طور که در نخستین یادداشت از این سلسله یادداشت اشاره شد، در کشور آلمان، ایالت‌­ها مسئولیت اصلی تأسیس و هدایت موسسات آموزش عالی را بر عهده دارند. تا اوایل دهه ۹۰ میلادی، استفاده از شیوه کنترل دولتی، ویژگی غالب حکمرانی آموزش عالی در همه ایالت­‌های آلمان بوده است. برای مدتی طولانی، دولت­‌های ایالتی تلاش می­‌کردند تا مصرف صحیح منابع مالی را از طریق یک سیستم کنترل پیشینی تضمین نمایند که در آن تمامی اقلام هزینه‌­های دانشگاه­ها به صورت جزئی در ردیف‌­های بودجه سالانه دولت گنجانده می­‌شد. دولت همچنین تلاش‌­ها و هزینه‌­های زیادی را در راستای تهیه قوانین، دستورالعمل و آیین­‌نامه‌های ادرای متحمل می‌­شد تا از این طریق، از فعالیت باکیفیت مؤسسات آموزش عالی اطمینان حاصل نماید؛ برای نمونه، دولت­‌ها تنظیم الزامات پذیرش دانشجو، تدوین چارچوب برنامه درسی، سیستم امتحانات و رویه استخدام و حقوق کارکنان علمی و کارکنان غیر علمی و همچنین درآمدها و مخارج هر یک از مؤسسات آموزش عالی را در حوزه اختیار خود نگه داشته بودند. نیاز به کنترل عمومی و سیاسی در طی گسترش بخش آموزش عالی در دهه­‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ رشد پیدا کرد. قانون­‌گذاران، دولت­‌ها، وزارت­خانه­‌ها و دفاتر حسابرسی به شکل فزاینده­‌ای خودمختاری نهادی موسسات آموزش عالی را با وضع قوانین و مقررات جزئی و رویه­‌های کنترل بروکراتیک محدود ساخته بودند و در هسته مرکزی نفوذ دولت، سازوکارهای تأمین مالی مؤسسات آموزش عالی قرار داشت.

به‌تدریج روشن شد که یک سیستم پیچیده، مانند آموزش عالی را نمی‌­توان به شکل تمرکزگرا کنترل و راهبری کرد. مقصود اصلی دولت، یعنی مصرف صحیح منابع در اصل با تنظیم مقررات جزئی برای دانشگاه­‌ها بی­‌اثر می­‌شد. انگیزه‌­ای از طرف مدیران و هیئت علمی دانشگاه­‌ها برای استفاده کارا و اقتصادی منابع وجود نداشت. به‌طوری­‌که حتی درآمد ایجادشده توسط دانشگاه­ها از طریق خدمات ارائه­‌شده به صنعت باید به بودجه ایالت­‌ها انتقال داده می­‌شد و دانشگاه­‌ها اختیاری برای تصمیم­‌گیری در مورد آن نداشتند. مشاهده نقائص دیگری، مانند تمرکزگرایی در تأمین مالی پژوهش و نبود شفافیت در فرآیند تصمیم‌­گیری وزارتخانه­‌های ایالت­‌ها در رابطه با توزیع منابع مالی به همراه کسری به وجود آمده در بودجه دولت، تصمیم‌­گیران و سیاست­‌گذاران را به این جمع‌­بندی رساند که برای بهینه­‌سازی مصرف منابع دولتی بایستی رقابت بر مبنای عملکرد را در سازکارهای تأمین مالی دانشگاه­ها وارد کرد؛ باید نوعی نظام کنترل برون‌دادمحور معرفی شود که ضمن آن، مؤسسات آموزش عالی خودگردانی علمی، مالی و استخدامی خود را بازیابند.

بنابراین، در آلمان به جای تلاش برای شناسایی شاخص­‌های جزئی و فرایندی فعالیت­‌های دانشگاه‌­ها و الزام آن­ها با رویکرد بالا به پایین، به اجرای تحول دانشگاه‌­ها با استفاده از پارادایم «رقابت هدایتی» به سوی منابع محدود مبادرت ورزیده شد. این رویکرد، بر پایه­‌های هدایت خروجی­‌محور توسط دولت و خودمختاری نهادی دانشگاه­‌ها استوار است. رویکرد جدید هدایت از دور، مستلزم این است که دانشگاه‌­ها در برابر اقدامات خود مسئول باشند و متناسب با طرح­‌های نهادی خود، رویه‌­ها و روش‌­های اختصاص منابع را تغییر دهد. دانشگاه‌­ها باید سازمان خود را به گونه‌­ای بازطراحی نمایند که به شکل مؤثری وظایف محوله جدید را در شیوه مدیریت نهادی و تدوین استراتژی­‌های خود منعکس کنند. درمقابل، دولت­های ایالتی آلمان نیز موظف شدند نقش خود را از برنامه­‌ریزی جزئی نهادی و مداخله­‌گری به تعیین چارچوب و استراتژی­‌های سطح کلان نظام آموزش عالی تغییر دهند.

پایه اصلی این تحول، اصلاح قانون چارچوب آموزش عالی بود که در سال ۱۹۹۸ به تصویب رسید. این قانون، بر پایه سه اصل سازمانی، یعنی خودمختاری، تنوع و رقابت بنا گذاشته شده است و تلاش می­‌شود از طریق مقررات­‌زدایی[۱]، تحقق این سه اصل تسهیل گردد. پیرو این قانون، دولت­های محلی موظف شدند که قوانین آموزش عالی محلی خود را بر اساس این سه اصل کلی، اصلاح نمایند. بر اساس روال گذشته، دانشگاه­‌های آلمان بودجه جاری خود را نه به صورت کلی[۲]، بلکه به صورت فهرست جزئی هزینه­‌های مجاز (هزینه‌­های جاری، کارگزینی، سرمایه­‌گذاری) دریافت می­‌کردند که از آن، اغلب با عنوان «بودجه­‌بندی ردیفی» یاد می­‌شود. این شیوه، کنترل قابل توجهی را نسبت به هزینه­‌های دانشگاه برای دولت به ارمغان می­‌آورد، ولی در عین حال، به صورت سیستماتیک دانشگاه را از مدیریت منابع خود بازمی­‌دارد؛ زیرا بودجه به انواع خاصی از هزینه­‌های ثابت (تجهیزات آزمایشگاهی، مسافرت، منابع کتابخانه­‌ای، کارکنان و غیره) و نه به فعالیت­‌ها یا پروژه­‌ها گره می­‌خورد. از این رو، ضعف تخصیص سخت‌­گیرانه بودجه­‌بندی ردیفی در آلمان روشن شد و در بسیاری از ایالت­‌ها سطحی از انعطاف­‌پذیری در اعطای بودجه به مؤسسات آموزش عالی به وجود آمد. در یادداشت بعدی، به الگوها و سازوکارهای به کار رفته توسط ایالت­‌های آلمان برای تأمین مالی دانشگاه­‌ها و تفاوت میان آن­ها پرداخته خواهد شد.

*************************************************

پی‌نوشت:

[۱] deregulation

[۲] lump sum

تلگر

چهره‌

دیدگاه تازه‌ای بنویسید: