۲۶ مرداد ۱۳۹۳ ساعت ۰۹:۴۵

لوازم افزایش رقابت پذیری بین مناطق و ایجاد توسعه منطقه‌ای در کشور

جهت دستیابی به هدف توسعه منطقه‌ای، به جای تلاش بی ثمر جهت شناسایی پتانسیلهای مناطق کشور از مرکز در قالب طرح آمایش سرزمین، می‌بایست انجام اصلاحات ساختاری مانند اعطای اختیارات به مدیریت مناطق و ایجاد سطح جدید تقسیمات کشوری را در پیش گرفت.

به گزارش سرویس اقتصاد کلان عیارآنلاین، مساله توسعه مناطق محروم و توسعه متوازن همه مناطق کشور، همواره یکی از دغدغه‌های نظام اسلامی بوده است. در سیاستهای اقتصاد مقاومتی نیز مساله توسعه منطقه‌ای مطرح شده است. در بند سوم این سیاستها بر «ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استانها و به کارگیری ظرفیت و قابلیت‌های متنوع در جغرافیای مزیت‌های مناطق کشور» به منظور رشد بهره‌وری در اقتصاد تاکید شده است. از سوی دیگر مطابق فرموده مقام معظم رهبری، سیاستهای اقتصاد مقاومتی نباید در قالب اصول کلی باقی بماند و ضروری است که ذیل این سیاستها، مجموعه‌ای از برنامه‌ها و خط مشی‌ها تدوین شود. لذا تدوین «برنامه رقابت پذیری مناطق و توسعه منطقه‌ای» ذیل سیاستهای اقتصاد مقاومتی ضرورت دارد. حال سوال اینجاست که در تدوین چنین برنامه‌ای، چه محورهایی باید مورد توجه قرار گیرد تا نظام برنامه‌ریزی کشور از سردرگمی، اجرای سیاستهای موردی و متناقض، و پرداختن به محورهای فرعی و حاشیه‌ای در این حوزه رهایی یابد؟

توسعه منطقه ای
مفهوم رقابت بین مناطق
تحریک رقابت بین مناطق به این معنا است که پیشرفت هر منطقه، بیش از هر چیز در گرو فعالیت آن منطقه باشد. به عبارت دیگر هر منطقه بتواند تاثیر تلاش اقتصادی خود را بر بهبود وضعیت معیشت در منطقه خود ببیند. در چنین حالتی، فعال شدن ظرفیتهای مغفول مانده مناطق، به پیشرفت کل اقتصاد کشور منتهی خواهد شد.
الزامات ایجاد رقابت بین مناطق
1- اعطای اختیارات به مدیریت مناطق
رقابت، تنها زمانی معنا می‌یابد که بازیگران ـ در اینجا مناطق کشور ـ دارای اختیار عمل باشند. لذا برای تحقق رقابت بین مناطق، اعطای اختیارات متناسب با وظایف و مسوولیتها به مدیران منطقه‌ای ضرورت دارد. اختیارات مدیریتی در زمینه توسعه مناطق به چند عامل بستگی دارد:
الف ـ بودجه در اختیار: این عامل را می‌توان اصلی‌ترین مولفه در تثبیت اختیار عمل مدیریتی دانست. در حال حاضر کمتر از 20 درصد بودجه عمرانی کشور در اختیار مدیریت استانها قرار می‌گیرد. مسلما برنامه‌ریزی منهای بودجه در سطح استانها جایی بهتر از کنج قفسه‌ها نخواهد داشت. لذا ضروری است نظام بودجه‌ریزی کشور به گونه‌ای اصلاح شود که بخش عمده بودجه به جای وزارتخانه‌های بخشی به مدیریت استانی تخصیص داده شود. در این صورت مدیریت استانی می‌تواند جهت اجرای طرحهای عمرانی خود با وزارتخانه‌های تخصصی قرارداد ببندند و وزارتخانه‌ها به مثابه پیمانکار مناطق عمل خواهند کرد.
ب ـ اختیار عزل و نصب مدیران: چنانچه استاندار، اختیار عزل و نصب مدیران استانی را داشته باشد، بهتر خواهد توانست تیم اجرایی منطقه را جهت تحقق برنامه‌های توسعه استان هماهنگ نماید. به نظر می‌رسد هماهنگی مدیران ادارات گوناگون در سطح استان اهمیت بیشتری از هماهنگی مدیران یک وزارتخانه در استانهای مختلف داشته باشد.
ج ـ مدیریت یکپارچه در سطح منطقه: اولین پیش‌شرط جهت ایجاد رقابت بین مناطق، وجود هویتی واحد به نام منطقه است. بدین منظور ساختار اداری در سطح مناطق ـ بالاخص مناطق کلانشهری ـ باید به گونه‌ای اصلاح شود که جایگاه هر یک از نهادها (اعم از شهرداریها، فرمانداریها و ادارات دولتی)، و هر یک از اجزاء منطقه (شامل شهرها و آبادیها) در روند پیشرفت منطقه، تعریف شده و شفاف باشد.
در واقع تعریف یک نظام مدیریت یکپارچه در سطح منطقه که «مسوولیت نهایی» را در راهبری پیشرفت منطقه بر عهده دارد، ضروری است.
د ـ جایگاه مدیریت منطقه‌ای در نظام سیاسی کشور: اعطای اختیار عمل به مناطق جهت رقابت با یکدیگر، زمانی تحقق می‌یابد که مدیریت عالی منطقه، از جایگاه برجسته‌تری در نظام سیاسی کشور برخوردار باشد. به عنوان مثال، تعیین مستقیم استاندار از سوی رئیس جمهور می‌تواند جایگاهی معادل یک وزیر به استاندار ببخشد. در چنین حالتی می‌توان از استاندار به اندازه یک وزیر انتظار ایفای نقش در روند توسعه منطقه و کشور را داشت. تجربه مدیریت نظام اداری نیز اثبات کرده که اعطای جایگاه برجسته به مدیران صف (به جای مدیران ستادی) بهره‌وری و چابکی مجموعه را ارتقا می‌بخشد.
ه ـ ظرفیت سیاستگذاری: در حال حاضر بسیاری از ادارات استانی چنان درگیر مسائل اجرایی هستند که فرصت و ظرفیت لازم جهت نگاه جامع به حوزه مسوولیت خود و برنامه‌ریزی برای آن را ندارند. حال آنکه ادارات استانی می‌توانند با سپردن مسوولیتهای روزمره و وظایف تصدی‌گری به انجمنها و اتحادیه‌های صنفی در هر حوزه و ارتقاء ظرفیت کارشناسی خود، به وظیفه اصلی خویش یعنی شناخت عمیق حوزه مسوولیتشان و برنامه‌ریزی جامع برای آن بپردازد.
آنچه در این بخش گفته شد در واقع بدین معناست که نظام مدیریت کشور از حالت بخشی ـ که در آن وزارتخانه‌ها واحد اصلی نظام مدیریت هستند ـ به حالت منطقه‌ای ـ که در آن هر منطقه، یک واحد از نظام مدیریت کشور است ـ تغییر یابد. این امر لزوما به معنای کاسته شدن از اختیارات دولت، اعطای قدرت دولت به بخش عمومی، فدرال شدن نظام مدیریتی کشور و امثال آن نیست.
2- ایجاد سطح جدید تقسیمات کشوری
کوچک بودن محدوده استانهای کشور موجب می‌شود بسیاری از طرحهای عمرانی فراتر از محدوده یک استان قرار گیرد و در نتیجه به عنوان یک طرح سراسری، از مرکز مدیریت گردد. در واقع وسعت کم استانهای کشور، به عنوان یک عامل بازدارنده در اعطای اختیارات به استانها جهت برنامه‌ریزی پیشرفت عمل می‌کند. به منظور تحریک رقابت بین مناطق، می‌بایست با تعداد معدودی مناطق اقتصادی با سطح مطلوبی از وسعت مواجه باشیم، به طوری که برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه به صورت نسبتا مستقل در هر منطقه معنادار باشد. این ضرورت می‌تواند از طریق تعریف یک سطح جدید از تقسیمات کشوری که بین سطح استانی و سطح ملی قرار می‌گیرد، محقق شود. بدین معنی که هر دسته از استانها ضمن حفظ هویت استانی خود در قالب یک منطقه که دارای نظام مدیریت خاص خود است، با یکدیگر هماهنگ شوند؛ به گونه‌ای که کل پهنه کشور در قالب تعداد معدودی منطقه جای گیرد.
در ماده 186 قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه نیز به این موضوع اشاره شده و اینگونه آمده است: «به دولت اجازه داده می‌شود نسبت به تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری … برای ایجاد سطوح تقسیمات کشوری جدید با جهت‌گیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران به عنوان نمایندگان عالی دولت در استانها عمل نماید.»
3- برنامه‌ریزی از پایین، توزیع بودجه از بالا
رقابت بین مناطق در کنار مزایای خود، چالشهایی نیز به همراه دارد. با توجه به شکاف موجود بین قابلیتهای توسعه در مناطق مختلف کشور، آغاز یک رقابت بدون نظارت، به جذب بیشتر منابع به سمت مناطق توسعه‌یافته و تشدید نابرابری بین منطقه‌ای خواهد انجامید. این مساله همانند آن است که بخواهیم مسابقه بین دو دونده را در شرایطی آغاز کنیم که یکی از دونده‌ها صدها متر جلوتر از دیگری قرار دارد. لذا دولت موظف است به منظور جبران نابرابری مصنوعی بین مناطق، که حاصل سیاستهای دهه‌های گذشته می‌باشد، نوعی تبعیض مثبت را به نفع مناطق محروم کشور اعمال نماید. این مساله می‌تواند از طریق اعمال مالیات بین مناطق علاج گردد. بدین معنا که مناطق رشد یافته‌تر موظف باشند درصد قابل اعتنایی از درآمد خود را از طریق خزانه دولت به مناطق حاشیه‌ای اختصاص دهند. سرمایه‌ای که طی این مکانیسم از مناطق برخوردار به سمت مناطق حاشیه‌ای جریان می‌یابد، اگرچه ممکن است نسبت به حالتی که در همان منطقه برخوردار سرمایه‌گذاری گردد، بهره‌وری کمتری داشته باشد، اما در میان‌مدت با فعال سازی ظرفیتهای موجود در مناطق حاشیه‌ای، سود پایداری را عاید اقتصاد کشور کرده و از هزینه‌های ناشی از شکاف بین مناطق خواهد کاست. لذا در اینجا با مساله انتخاب بین دو گزینه رشد اقتصادی و عدالت اجتماعی مواجه نیستیم؛ بلکه انتخاب واقعی میان دو گزینه رشد اقتصادی کوتاه‌مدت و گذرا، و رشد پایدار و همه جانبه است. همچنین درآمدهای حاصل از منابع طبیعی مانند درآمدهای نفتی نیز می‌بایست با نسبت مشخصی بین مناطق کشور توزیع گردد.
در واقع در این الگو مجموع بودجه اختصاص یافته به هر منطقه، از بالا و از سوی مرکز تعیین می‌گردد، اما برنامه‌ریزی برای مصرف این بودجه و جذب سایر منابع مالی، از پایین و در سطح منطقه صورت می‌پذیرد. با چنین الگویی می‌توان ضمن بهره‌برداری از مزایای رقابت در راستای فعال‌سازی مزیتهای منطقه‌ای، حرکت به سمت عدالت جغرافیایی را تضمین نمود.
4- بودجه‌ریزی خروجی محور
تحریک رقابت بین مناطق در صورتی نتیجه‌بخش خواهد بود که فعالیتهای اقتصادی در مناطق، در چارچوب سیاستها و برنامه‌های کلان کشور صورت گرفته باشد و نظارت دولت بر عملکرد مناطق تضعیف نگردد. در نظام فعلی برنامه و بودجه کشور، ارزیابی عملکرد دستگاهها و مناطق در قالب کنترل منابع ورودی و به طور خاص، کنترل بودجه تخصیص یافته به هر طرح صورت می‌گیرد. در این نظام بودجه‌ریزی، معیارهای حسابداری بر نظام ارزیابی عملکرد حاکم هستند و مجریان طرحها می‌بایست در قبال مبلغی که تخصیص می‌گیرند، اسناد مالی لازم را ارائه دهند. حال چنانچه طبق بندهای مذکور، بخش عمده‌ای از بودجه هر منطقه به همراه اختیارات لازم جهت هزینه‌کرد آن به مدیریت عالی همان منطقه سپرده شود، با نظام فعلی برنامه و بودجه کشور ابزار نظارتی دولت مرکزی ـ یعنی گرفته گیری بر روی تخصیص اعتبار ـ کُند شده و ممکن است انسجام کلی سیاستهای اقتصادی کشور با مشکل مواجه شود.
برای حل این مساله، دولت می‌بایست نظام بودجه‌ریزی فعلی خود را به نظام بودجه‌ریزی عملیاتی و خروجی‌محور تغییر دهد. در چنین نظامی، ارزیابی عملکرد در قالب کنترل خروجیها و نتایج برنامه‌ها صورت می‌گیرد. بدین معنا که با «تدوین شاخصهای مناسب»، انتظار دولت مرکزی از خروجی هر طرح به صورت شفاف بیان می‌شود. سپس اختیار عمل لازم در استفاده و ترکیب منابع (اعم از بودجه، نیروی انسانی و…) به مدیریت مناطق، داده شده و تنها دستیابی به شاخصهای خروجی مورد انتظار در پایان هر سال از مدیریت منطقه خواسته می‌شود.
در واقع در نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، شاخصهای مدیریتی (خروجی محور) جایگزین شاخصهای حسابداری (ورودی محور) در ارزیابی عملکرد می‌شوند. بدین ترتیب در عین اعطای اختیار عمل لازم به مدیریت منطقه، ابزار نظارت و کنترل دولت مرکزی نیز تحکیم می‌گردد.
در مجموع به نظر می‌رسد جهت دستیابی به هدف توسعه منطقه‌ای، به جای تلاش بی ثمر جهت شناسایی پتانسیلهای مناطق کشور از مرکز در قالب طرح آمایش سرزمین، می‌بایست اصلاحات ساختاری مذکور را در پیش گرفت. در این صورت پتانسیلهای مناطق کشور، توسط خود مناطق به صورت اتوماتیک شناسایی و شکوفا خواهد شد.

تلگر

چهره‌

۲ دیدگاه
  1. سجاد :

    سلام
    به نظرم این که علت محرومیت بسیاری از مناطق کشور را تفکر و برنامه ریزی متمرکز شناسایی کردید و با توجه به این امر، اختیارات غیرمتمرکز رو برای رفع مشکلات این مناطق پیشنهاد دادید، نشان دهنده عمق فکری شماست.
    اما پیشنهادات شما یک حلقه مفقوده دارد و آن «نظارت» است. با افزایش اختیارات، احتمال فساد مسئولین منطقه ای افزایش می یابد. برای آن که جلوی این امر گرفته شود باید زمینه و زیرساخت برای نظارت دولتی و مردمی فراهم شود. مخصوصا نظارت مردمی در این امر بسیار مهم است.
    در مورد مصادیق زیر ساخت نظارت مردمی موارد زیر به ذهن من می رسند:
    – تصویب قوانینی که امکان نظارت مردم بر اقدامات مسئولین را فراهم کند. مثلا مسئولین منطقه ای را ملزم به ارائه دوره ای یک سری اطلاعات کند. یا آن که اجازه تشکیل تشکل های مردمی را بدهد که بتوانند بر فعالیت های مناطق نظارت کنند
    – فرهنگ سازی و ترغیب مردم به نظارت بر عملکرد مسئولین

    • محمد :

      بند چهارم این مطلب (برنامه ریزی و بودجه ریزی خروجی محور) به دلیل همین تقویت نظارت بر مسوولان منطقه ای مطرح شده است و می تواند جوابگو باشد

دیدگاه تازه‌ای بنویسید: