۲۵ اردیبهشت ۱۳۹۳ ساعت ۱۰:۳۰

الزامات خصوصی سازی موفق در صنعت پتروشیمی

در خصوصی‌سازی، ما تنها بر واگذاری مالکیت تمرکز کردیم و این کار را با سرعت خیلی زیاد انجام دادیم که نتیجتاً اکنون صنعتی داریم که اجزاء زنجیره ارزش آن از هم پاشیده و شرکت‌ها در طول زنجیره با هم به مشکل خورده‌اند./طی 5 سالی که خصوصی‌سازی در صنعت پتروشیمی گسترش یافته حتی 5 قرارداد بلندمدت جدید منعقد نشده و هیچ قرارداد بلندمدتی هم تمدید نشده است. چرا که تعارض منافع در بین شرکت‌ها ایجاد شده است.

محتشمی پوربه گزارش عیارآنلاین و به نقل از اندیشکده مجازی توسعه صنعت نفت، صنعت پتروشیمی بیشترین حجم واگذاری را در روند خصوصی‌سازی تاکنون داشته است. امری که نتایج آن به مرور در حال مشخص شدن است. قطع رابطه حاکمیتی بین اجزاء و برقراری قوانین تجارت بدون در نظر گرفتن پیش نیازها و ملاحظات آن، سبب شده تا امکان توسعه زنجیره صنعت پتروشیمی در بخش پایین‌دست حداقل تا ایجاد نهاد رگولاتوری و تنظیم مقررات در چند سال آینده متوقف شود. امری که براساس استراتژی این صنعت، امری ضروری بود و تنها با اجرای آن، مزیت سرمایه‌گذاری در صنایع بالادست پتروشیمی به طور کامل محقق می‌شد. به منظور بررسی این موضوع، گفتگویی با رضا محتشمی‌پور، رئیس دفتر توسعه صنایع پایین‌دستی شرکت ملی صنایع پتروشیمی داشتیم که با هم می‌خوانیم.

به عنوان سوال اول، سرعت بالای خصوصی‌سازی در صنعت پتروشیمی به چه دلیل است؟

روند خصوصی‌سازی در صنعت پتروشیمی از سایر بخش‌های صنعت نفت خیلی جلوتر و پیشرفت بیشتری داشته است. این مسئله، بخشی به دلیل ماهیت کار و بخش دیگر، نتیجه میزان مقاومت و آمادگی سازمان بوده است. مسئله سوم شاید میزان کم حساسیت این حوزه نسبت به سایر حوزه‌ها بود. برای نمونه در بخش‌های قابل واگذاری بالادستی، حساسیت‌هایی بود که اجازه خصوصی‌سازی نداد. در حالی که به اعتقاد من در وزارت نفت هیچ حساسیت و دغدغه‌ای نسبت به پتروشیمی نیست. البته این، یکی از مشکلات اصلی این صنعت است. صنعت پتروشیمی در یک منطقة الفراقی از لحاظ سیاست‌گذاری قرار گرفته است و وزارت نفت و صنایع انگیزه‌ای برای ورود به مسایل آن ندارند. وزات صنایع خود را مالک این بخش تصور نمی‌کند و این حوزه را خارج از اختیارات خود می‌داند. در مجموع، پتروشیمی از لحاظ روند خصوصی‌سازی پیشتاز بوده و پرداختن به آن می‌تواند برای سایر بخش‌ها مفید باشد، تا تجربیات منفی را تکرار نکنند و برخی تجربیات موفق را الگو قرار دهند و از خصوصی‌سازی نترسند. هرچند شاید نتوان آب رفته را به جوی برگرداند.

چه الزاماتی برای خصوصی‌سازی این صنعت ضروری بود؟

در حوزه خصوصی‌سازی می‌توان چند محور را مبنای تحلیل قرار داد. یکی از آنها هدف از خصوصی‌سازی است. آیا نگاه ما در خصوصی‌سازی بی‌نقص بود و بر آن نقدی وارد نیست. شاید اگر تنها همین نگاه تحلیل شود، بتوان ریشه برخی از اشکالات را مشخص کرد. به نظر من، هدف از خصوصی‌سازی مشخص نبود. شرایط دولت قبل سبب شد تا خصوصی‌سازی تنها به ابزاری جهت تأمین بخشی از منابع مالی دولت تبدیل شود. دولت، حجم قابل توجهی تعهدات مالی ایجاد کرده بود که حتی منابع ارزی جهت اجرای آنها کافی نبود و با واگذاری بخش‌های اقتصادی دولتی سعی کرد تا این کمبود منابع تأمین شود. این نگاه، کاملاً اشتباه است و اصل مشکل به آن باز می‌گردد. در بحث خصوصی‌سازی قرار بود دولت را از اقتصاد خارج کنیم و سهم آن را کاهش دهیم و تمرکز دولت را در بخش سیاست‌گذاری و رگولاتوری بیشتر کنیم، نه اینکه بخش اقتصادی در اختیار دولت را بفروشیم و پول آن را بخوریم. بخش بزرگی از واگذاری‌های صنعت پتروشیمی به این دلیل انجام شد که این صنعت دارای واحدهای بزرگی بود که با واگذاری هر واحد، بخشی از اهداف کمی خصوصی‌سازی محقق می‌شد. برای مثال، اگر می‌خواستیم 5 هزار میلیارد تومان واگذاری در سال انجام دهیم، در صنایع ملی، این هدف با واگذاری صدها واحد انجام می‌شد، اما در پتروشیمی با واگذاری دو واحد، 70، 80 درصد اهداف کمی محقق می‌شد و این مزیت در هیچ بخش دیگر وجود نداشت.

اما چرا در صنایعی چون فولاد و معادن این اتفاق نیفتاد؟

شاید یکی از علل اصرار بیشتر نهاد سیاست‌گذاری ‌بر حفظ قدرت اجرایی در این صنایع بود. وزارت صنایع می‌دانست که با واگذاری صنایعی چون فولاد، خودروسازی و… منابع مالی خود را از دست می‌دهد. اما برای وزارت نفت این امر هیچ وقت مسئله مهمی نبوده و هیچ واحد پتروشیمی برای این وزارت به عنوان منبع درآمد محسوب نشده است.

آیا این ناشی از درآمدزا نبودن واحدهای پتروشیمی است یا در مقایسه با سایر بخش‌های این وزارت درآمدزایی چندانی نداشته‌اند؟

به جای وزارت نفت بهتر است شرکت نفت گفته شود. درآمدهای شرکت نفت از استخراج و فروش نفت قابل مقایسه با واحدهای پتروشیمی نیست. ضمن اینکه جنس هزینه و درآمد در استخراج و فروش نفت به‌ شکلی است که سود و ارزش افزوده زیادی ایجاد می‌کند، اما در پتروشیمی، حتی در بخش‌های رانتی هم اینگونه نیست. همچنین ابعاد واحدها هم کوچک‌تر است. بنابراین از نگاه صنعت نفت، پتروشیمی یک صنعت پرزحمت و کم درآمد است و وجود آن نمی‌تواند چندان کمکی کند. اما صنعت خودرو‌سازی هرچند از لحاظ سود و درآمد عدد کوچکتری نسبت به پتروشیمی بود، ولی برای وزارت صنایع این درآمد قابل توجه بود. بنابراین در آن صنعت، مقاومت زیادی رخ داد و روند خصوصی‌سازی کندتر شد. اما در وزارت نفت این انگیزه‌ای وجود نداشت.

پس اگر صنعت پتروشیمی متعلق به وزارت صنایع بود، ممکن بود روند خصوصی‌سازی متفاوت باشد؟

قطعاً اینگونه بود. مشکل صنعت پتروشیمی این است که در بدنه صنعت نفت به عنوان برادر کوچک‌تر محسوب می‌شود. اما اگر آن را با بخش صنایع کشور مقایسه کنیم، اگر بزرگ‌ترین نباشد، جزء بزرگ‌ترین‌ها است. جمع این دو نگاه در بخش تقاضا سبب شد که عرضه راحت‌تر اتفاق افتد.

اگر به بحث اصلی برگردیم، خصوصی‌سازی چه اهداف دیگری را دنبال می‌کرد؟

یکی از اهداف مهم خصوصی‌سازی استفاده از ظرفیت بخش خصوصی یا مردم برای کاراتر شدن فعالیت‌های اقتصادی بود. چون ذاتاً در بدنه دولت، رابطه بین فرد و سود و زیان فعالیت به طور نسبی یا کامل قطع است، انگیزه کمتری برای کارها وجود دارد. لذا در نگاه اول قرار بود راندمان بخش پتروشیمی افزایش یابد. در عمل هم با ورود بخش خصوصی، راندمان صنعت افزایش مناسبی پیدا کرد.

مسئله دوم ایجاد جایگاه سیاست‌گذاری و رگولاتوری در نهاد حاکمیت بود که حاکمیت را ملزم می‌کرد تا در اقتصاد، بی‌طرف باشد. نمی‌توانیم توأمان هم مجری و هم رگولاتور باشیم. چرا که انحراف رگولاتور به سمت سود سازمانی طبیعی است. هرچند سود با منافع ملی متناسب نباشد اما بین منافع ملی و سازمانی، منافع سازمانی اولویت خواهد داشت. بنابراین نهادهای رگولاتور و سیاست‌گذار باید از این فضا خارج شوند و در طراحی نهاد رگولاتوری هم از لحاظ ساختار و هم منابع باید شرط بی‌طرفی رعایت شود. خروج از فعالیت‌های اقتصادی به دولت اجازه می‌داد که شرط لازم برای بخش‌های رگولاتوری را داشته باشد.

بنابراین حاکمیت برای نقش رگولاتوری باید در فعالیت‌های اقتصادی صنعت پتروشیمی حضور نداشته باشد؟

رگولاتور قطعا باید اینگونه باشد. هدف دیگری که باید رعایت می‌کردیم، متمرکز کردن دولت در حوزه حاکمیتی، با واگذاری بخش تصدی و اجرا بود. وزارتخانه‌ای مشابه وزارت نفت، وقتی درگیر بحث اجرا و بالاخص فعالیت‌های حجیم اجرایی است، طبیعتاً شایسته‌ترین نیروهای خود را درگیر مدیریت این بخش می‌کند. اولین نتیجه آن، کاهش منابع در سایر حوزه‌ها است. اگر بخواهیم در بخش غیر اجرا هم جذابیت برای نیروی انسانی ایجاد کنیم، با عدالت اجتماعی در سازمان تعارض ایجاد خواهد کرد. لذا نتیجه آن تمایل بهترین نیروها به سمت اجرا و محرومیت ساختار یافته لایه سیاستی است. بر هم زدن این ساختار نیز هزینه‌زا است. در این ساختار حتی بالاترین مقام اجرایی درگیر بحث‌های اجرا به دلیل اولویت‌‌بندی آنها شده و فعالیت‌های سیاست‌گذاری مغفول می‌ماند.

مسئله دیگر نیاز به نیروی انسانی متخصص در حوزه سیاست‌گذاری است. درصد بالایی از ورودی صنعت نفت، کارشناسانی هستند که در بالادستی یا مهندسی تخصص دارند و مورد نیاز بخش اجرا هستند. اما آیا در بخش سیاست‌گذاری هم به این تخصص‌ها نیاز است؟ در چنین ساختاری از سرریز نیروهای بخش اجرا، بخش‌های سیاست‌گذاری تکمیل می‌شود و لذا حتی در برنامه‌های کلان وزارت نفت هم نگاه مهندسی حاکم است. تداخل حوزه اجرا و سیاست‌گذاری تبعات زیادی برای سیستم دارد و لازم بود تا از تداخل مفاهیم و اولویت‌های اجرایی با سیاست‌گذاری و رگولاتوری جلوگیری شود. برای این کار در دنیا مسیری مشخصی را دنبال می‌کنند.

آیا نمونه‌ای از آن وجود دارد؟

مقایسه تجربیات آلمان، روسیه و چین در نحوه اجرای خصوصی‌سازی پیام روشنی به همراه دارد. در زمان اتحاد آلمان شرقی و غربی، دولت آلمان در قالب ساختار موقت با سرعت زیاد تمامی بخش‌های صنعتی و تصدی‌گری دولتی را به بخش خصوصی واگذار کرد. در روسیه با این نگاه که تصدی‌گری دولت علت کاهش کارایی امور است، خروج دولتی رخ داد که منجر به فروپاشی سیاسی و اقتصادی شد. اما در چین با وجود ساختار کمونیستی این اتفاق رخ نداد. روسیه در بحث خصوصی‌سازی، مشابه آلمان ولی بدون برنامه‌ریزی لازم عمل کرد. دو تفاوت محرز در روند خصوصی‌سازی آلمان و روسیه بود که چینی‌ها رعایت کردند. نخست، در آلمان آن دوره بخش خصوصی قدرتمند وجود داشت که می‌توانست کارکرد صنعت واگذار شده را حفظ کند. دوم، چون پیش از واگذاری اقتصاد آزاد در آلمان حاکم بود و دولت در اقتصاد از لحاظ اجرایی ورود نداشت، ساختار حقوقی و قانونی و ابزار کنترل و پایش سیاست‌ها در اختیار دولت بود. در حالی که در روسیه اینگونه نبود و چینی‌ها با فراست این شرایط را مدیریت کردند. آنها در صنعتی که بخش خصوصی توانمند نبود، به جای واگذاری، ایجاد واحدهای جدید و رشد شرکت‌های خصوصی و در کنار آن توقف رشد بخش دولتی را دنبال کردند. اگر بخش خصوصی توانمند وجود ندارد، دلیلی ندارد مسئولیت صنعت پتروشیمی را به آن واگذار کرد. بلکه باید آن را رشد دارد تا ظرفیت پذیرش و تحمل این بار را داشته باشد و بعد واگذاری انجام شود.

نکته دوم ساختار نرمی است که در ساختار حاکمیت باید وجود داشته باشد. در ساختار دولتی یک رابطه مالکیتی وجود دارد که تصمیمات نهاد سیاست‌گذار را متصدی اجرا می‌کند و مکانیسم آن مشخص است. اما در ساختار خصوصی باید مکانیسم دیگری جایگزین شود. برای نمونه یکی از ابزارهای قوی کنترلی در کشورهای غربی در حوزه انرژی، مالیات‌های انرژی و محیط‌زیستی است. برای نمونه در انگلیس از هر 100 دلار پرداختی مصرف‌کننده، 60 دلار مالیات، 10 دلار هزینه فرآورش و 30 دلار هزینه نفت‌خام است. نتیجه آن روند نزولی سرمایه‌گذاری در تولید محصولات کم ارزش از نظر انرژی بود. اما در کشور، ما عکس این مسیر را رفتیم و برای مصرف انرژی یارانه پرداختیم. برای نمونه گزارشی از بانک ملت توسط دکتر ادیب تهیه شده که به این بانک توصیه کرده که در پنج سال آینده به جزء در حوزه‌هایی که از رانت انرژی برخوردارند به حوزه دیگری وام ندهد.

نمونه دیگر عدم اخذ عوارض صادراتی از کالاهای خام است که نتیجه آن صادرات سریع این کالاها است. در حالی که در هر کشور دیگر با ابزار عوارض صادراتی، مطلوبیت و جذابیت صادرات کالاهای خام را کاهش می‌دهند.

آیا این ابزارهای سیاست‌گذاری و کنترلی را پیش از واگذاری ایجاد کرده‌ بودیم؟

اساساً به این موضوع فکر نکرده بودیم که با واگذاری هر شرکت و حذف رابطه حاکمیتی، لزوما با دستور نمی‌توانیم آن را مجبور به اجرای دستورات کنیم. مقررات و نهادی برای آن طراحی نکرده بودیم. شرکت ملی صنایع پتروشیمی یک هلدینگ دولتی بوده و اساساً هیچگاه نقش حاکمیتی نداشته است و هنوز هم درگیر مسایل اجرا و رفع مشکلات تولید است. هنوز اساسنامه‌ جدیدی برای این شرکت طراحی نشده و نهاد رگولاتوری نیست. در نتیجه اکنون با وجود ظرفیت 52 میلیون تنی و تولید 27 میلیون تن در سال محصولات پتروشیمی، مواد اولیه بازار داخلی به راحتی تأمین نمی‌شود. چراکه ابزار رگولاتوری نداریم و هر شرکت پتروشیمی که محصول خود را به بازار داخل بفروشد به شدت ضرر می‌کند. به ناچار برای حل مشکل از ابزار‌های دیگری استفاده می‌کنیم که گاهاً در دنیا منسوخ شده است. برای نمونه مجوز صادرات می‌دهیم. این یک روش قدیمی، فسادزا و به شدت ناکارا است. چون در مجوز صادراتی امضاء‌ها ارزشمند می‌شود.

آیا این به معنی شکست زنجیره پتروشیمی و واگذاری آن به بخش خصوصی بدون داشتن برنامه مسنجم برای کل زنجیره نیست؟

برنامه منسجمی برای اطمینان از دنبال کردن سیاست‌‌های نظام توسط بخش خصوصی نداریم. این مسئله در بخش نفت و پالایش هم هست. تنها تفاوت اینکه در آن بخش‌ها خصوصی‌سازی اتفاق نیفتاده ولی در پتروشیمی این مشکلات مشخص شده است. البته لزوماً نیاز به رگولاتوری به معنی خروج دولت از مالکیت شرکت‌ها نیست. اگر قوانین صنعت نفت را از شرکت‌ها بگیریم و بر طبق قوانین تجارت عمل کنند، همین اتفاقات حتی در بخش دولتی هم رخ خواهد داد. اکنون قانون نفت در بحث کلان حق تصمیم‌گیری را از شرکت‌ها گرفته و عمده مسائل در هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران تصمیم‌گیری می‌شود. اما اگر قانون تجارت در این صنعت اجرا شود، تمام این شاکله فرو می‌پاشد. چینی‌ها همین کار را در مسیر خصوصی‌سازی کردند و ابتدا قوانین دولتی را حذف و برای بخش خصوصی و دولتی قوانین تجارت یکسان گذاشتند.

در خصوصی‌سازی، ما تنها بر واگذاری مالکیت تمرکز کردیم و این کار را با سرعت خیلی زیاد انجام دادیم که نتیجتاً اکنون صنعتی داریم که اجزاء زنجیره ارزش آن از هم پاشیده و شرکت‌ها در طول زنجیره با هم به مشکل خورده‌اند. شرکت بالادست باید محصولش را به قیمت 5 درصد کمتر از فوب خلیج فارس به شرکت پایین‌دست بفروشد، در حالی که هیچ نفعی در این شرکت ندارد. بنابراین هر اقدامی می‌کند که محصول خود را در داخل عرضه نکند. همچنین در توسعه زنجیره که نیازمند قرارداد بلندمدت خوراک است، شرکت‌ها حاضر به عقد قرارداد بلندمدت نیستند. طی 5 سالی که خصوصی‌سازی در صنعت پتروشیمی گسترش یافته حتی 5 قرارداد بلندمدت جدید منعقد نشده و هیچ قرارداد بلندمدتی هم تمدید نشده است. چرا که تعارض منافع در بین شرکت‌ها ایجاد شده است.

یکی از نیازهای لایه میانی پتروشیمی -صنایع پتروشیمی کوچک- قرارداد بلندمدت خوراک از صنایع بالادست است. ولی وقتی قرارداد بلندمدت خوراک نباشد، امکان سرمایه‌گذاری نیست و یکی از عواملی که توسعه زنجیره پایین‌دست پتروشیمی را به مخاطره انداخته همین مسئله است. به همین دلیل تمامی برنامه‌های توسعه‌ای صنعت پتروشیمی تولید اوره، آمونیاک، متانول وبه میزان کمتر اولفین است. چرا که لایه بعدی امکان فعالیت ندارد و هیچ از این صنایع حاضر به تعهد بلندمدت تأمین خوراک برای صنایع پایین دست نیستند. این به معنی عدم رگولاتوری و زیرساخت و قوانین و مقررات لازم برای توسعه صنعت است. در این شرایط از یک سو زنجیره ارزش از هم پاشیده و از سوی دیگر سیاست‌های ما در بخش توسعه زنجیره ارزش اساساً دنبال نمی‌شود.

با این شرایط، آیا اساساً پیگیر تشکیل رگولاتوری در صنعت پتروشیمی هستیم؟

بعد از تمامی ضربه‌هایی که ما در فقدان رگولاتوری خوردیم، بحث آن مطرح شده ولی سرعت حرکت آن با سرعت رشد آسیب برابر نیست و با یک سرعت بطئی و کند در حال تهیه ساختار رگولاتوری هستیم. هنوز هم ساختار آن تدوین نشده و اساسنامه جدیدی برای صنعت پتروشیمی نداریم. اما ظرفیت خالی صنایع پتروشیمی و عدم عرضه مواد اولیه به صنایع داخلی، یا طراحی و اجرای پروژه‌های عمدتاً تکراری مشکلات امروز این صنعت است. ما با ظرفیت‌های بالا در حال احداث واحدهای اوره، آمونیاک و متانول هستیم در صورتی که امروز تولید اوره و آمونیاک دو برابر نیاز داخلی و متانول ده برابر نیاز داخلی است.

اگر سرمایه‌گذاری این صنایع توسط بخش خصوصی انجام شود، چه منافاتی دارد؟

موضوع هزینه و فرصت سرمایه‌گذاری است. ما باید منابع محدود خود را براساس اولویت‌های راهبردی تخصیص دهیم. باید منابع سازمان‌ها به نحوی تقسیم شود که با استراتژی‌های سازمان متناسب باشد. استراتژی صنعت پتروشیمی توسعه در زنجیره است، اما این منابع محدود در توسعه بخش بالادست توزیع می‌شود.

آیا مشابه سایر بخش‌های صنعت نفت، در صنعت پتروشیمی هم قائل به وجود استثناء در واگذاری هستید؟

اعتقادی به وجود استثناء در نفت ندارم. ما بیشتر نگران اعمال حاکمیت به دلیل آشنا نبودن به نحوه اعمال آن در شرایط غیر دولتی هستیم. با وجود ساختار خصوصی صنعت نفت آمریکا، صادرات نفت از این کشور ممنوع است و صادرات LNG نیازمند مجوز خاص است. چگونه آمریکا سیاست‌های خود را بدون حق مالکیت اعمال می‌کند ولی در کشور ما نمونه‌های بسیاری داریم که اولویت‌ها حتی توسط بخش دولتی رعایت نشده است. ما باید این مشکل را رفع کنیم. استثناء تنها خروجی ذهن‌هایی است که هیچ راه‌حل جایگزینی برای اعمال حاکمیت نمی‌شناسند. گروه دیگر که موافق این استثناء‌ها هستند، منافع شخصی یا بخشی خود را در این وضعیت می‌بینند. یکی از موانع تشکیل رگولاتوری در صنعت نفت خود ما کارمندان وزارت نفت هستیم. چرا که نگران تفکیک رگولاتوری از اجرا هستیم. این تفکر به طور قوی‌تر در مدیران ما و قوی‌تر از آن در دولت وجود دارد. دولت اگر بخش اجرایی نفت را از دست دهد، بخش عظیمی از منابع مالی فاقد نظارت سقف بودجه‌ای را از دست داده است. در حالی که بخش عمده منابع سفرهای استانی از منابع شرکت ملی نفت تأمین شده است.

چه گام‌هایی را برای خصوصی‌سازی در صنعت، ضروری می‌دانید؟

گام اول، ایجاد نهاد رگولاتوری پیش از خصوصی‌سازی است. در گام دوم، فضای قانونی شرکت‌های مشمول خصوصی‌سازی باید تغییر کند و قوانین تجاری بر آنها حاکم ‌شود تا رابطه اجرا و سیاست‌گذاری قطع شود، در حالی که مالکیت در اختیار دولت باقی می‌ماند. به موازات آن، دلایل عدم حضور یا رشد بخش خصوصی در هر صنعت، شناسایی و آسیب‌شناسی و رفع مشکل شود. گام بعد، تعیین اولویت‌های سیاست‌گذاری است. در اینجا دولت در مکانیزم بازار، دخالت و رانت‌های کنترل شده‌ و موقتی را ایجاد می‌کند. در نظام رگولاتوری به گونه‌ای مقررات را تنظیم می‌کنیم تا به سیاست مورد نظر برسیم. در برخی موارد اعمال تشویق و مشوق و در برخی دیگر مالیات و عوارض و… است. گام پایانی، واگذاری یا رشد بخش خصوصی است.

تلگر

چهره‌

۱ دیدگاه

دیدگاه تازه‌ای بنویسید: